多部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 激发民间投资活力
4月8日，国家发展改革委等六部门对外发布修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称《管理办法》），自2024年5月1日起施行。办法旨在鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力。
厘清特许经营与PPP关系
本次修订对标《管理办法》改革要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力。
根据《管理办法》，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
国家发改委法规司有关负责人介绍，《管理办法》对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确细致的规定。厘清基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费。
“修订后的《管理办法》，将推动特许经营模式全面回归，为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定制度基础，对规范实施PPP新机制、强化新政策执行效力意义重大。”中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红表示。
解决民营企业入场难问题
《管理办法》着力解决民营企业入场难的问题。吴有红指出，上一轮PPP推进中，国有企业尤其是施工类央企凭借施工资质和业绩、融资等优势获得更多的竞争机会，而民营企业参与意愿和参与度下降。
根据北京明树数据科技有限公司的统计，2015年新中标的PPP项目中由民营企业牵头的项目数量占50.76%，此后一路下滑，到2022年仅占18.33%，制约了基础设施领域的市场化改革。
对此，修订后的《管理办法》增设鼓励民营企业参与条款，强调实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式；同时，细化了相应的法律责任条款，规定在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行差别歧视待遇的，公职人员将承担相应法律责任。
在制度设计方面，《管理办法》将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目，并应遵守《指导意见》有关支持清单关于民营企业项目领域和股比的规定，明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。
明确特许经营项目范围
《管理办法》对当前特许经营领域存在的突出问题进行了有针对性的制度设计。除民营企业入场难问题外，还着力解决项目实施不规范、政府履约诚信低等问题。
“2014年掀起的PPP热潮走向了以基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）模式为主的方向，项目收益来源高度依赖政府付费。截至2023年2月，财政部PPP项目库中，89%的PPP项目为可行性缺口补助或纯政府付费类项目，特许经营模式被虚化弱化，社会资本主动创新、降本增效的动力不足，也有一些项目出于规避PPP管理规定而被冠之以特许经营的名号。”吴有红说。
《管理办法》进一步明确特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。
同时，完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。
此外，《管理办法》严防新增地方政府隐性债务。吴有红表示，《管理办法》突出强调了财政资金补贴合规性、政府和社会资本风险分担等要求；明确禁止涉嫌政府违规融资的情形，例如，在建设工程完成后直接将项目移交政府，通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务，承诺以财政资金为项目融资提供担保或作为还款来源。
一问一答
本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）改革要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力。国家发展改革委法规司负责同志就《管理办法》有关问题回答提问。
◆《管理办法》如何进一步规范特许经营项目管理？
一是强化特许经营项目前期研究论证。《管理办法》明确，特许经营项目实施前，应当由实施机构编制特许经营方案，并按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审核，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。
二是规范特许经营项目审核备程序。针对实践中特许经营项目应当履行何种固定资产投资审核备程序的问题，《管理办法》专门作出规定，政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。
三是加强事中事后监管。选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。
四是明确紧急情况处置。因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议，并分别规定了政府违约和特许经营者违约的处置方案。
五是强调投资者权益保护。政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，依法给予政府投资支持和有关补贴。
◆《管理办法》对强化制度执行效力有何考虑和设计？
完善责任追究制度。依托社会信用体系建设，进一步完善政府诚信约束制度；依据《公职人员政务处分法》，明确政府工作人员损害特许经营者利益应当承担的法律责任；依据财政支出管理制度，明确政府侵占、挪用、拖欠特许经营者有关应付款项的法律责任。
完善投诉处理制度。明确特许经营者及社会公众投诉处理责任部门及相关机制，督促问题早发现、早化解。
完善争议解决制度。依据行政诉讼法、行政复议法修订精神及内容，明确行政协议有关争议通过行政复议、行政诉讼解决；同时考虑到特许经营项目相关协议体系及履约行为的多样性和复杂性，明确规定有关民商事争议通过仲裁、民事诉讼解决，最大程度保障特许经营各方合法权益。
本文综合自中国证券网、国家发展改革委、新华网等媒体报道
来源：中国水运报
